U-III - 1410 / 2007

Odluka o odbijanju ustavne tužbe, 13.02.2008



Objave:
Narodne novine broj 25/08.,
Bilten Venecijanske komisije, izdanje 2008/1 [CRO-2008-1-003]

Zaključak:





Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Željko Potočnjak, predsjedavajući sudac, te suci Marko Babić, Mario Kos, Davor Krapac, Ivan Matija, Jasna Omejec, Agata Račan, Aldo Radolović i Nevenka Šernhorst, članovi Vijeća, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenuo P. Z. A. d.o.o. V. G., kojeg zastupa odvjetnik H. A. iz Z., na sjednici održanoj 13. veljače 2008. godine, jednoglasno je donio


O D L U K U


I. Ustavna tužba se odbija.

II. Ova odluka objavit će se u "Narodnim novinama".


O b r a z l o ž e n j e


1. Ustavna tužba podnijeta je protiv presude Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-4832/2003-6 od 9. studenoga 2006. godine ("Narodne novine", broj 29/07.).

Tom je presudom odbijena tužba podnositelja protiv rješenja Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Agencija) klasa: UP/I-030-02/2002-01/32, urbroj: 580-02-03-10-75 od 18. veljače 2003. godine.

Tim je rješenjem utvrđeno da je podnositelj zlouporabio monopolistički položaj na mjerodavnom tržištu ovlaštenih distributera osobnim vozilima marke Volkswagen na području Republike Hrvatske. U točki 2. izreke rješenja naložen je podnositelju nastavak poslovne suradnje sa svim ovlaštenim distributerima vozilima marke Volkswagen na području Republike Hrvatske s kojima je zaključio pismo namjere, izrekom rješenja poimence navedenima u razdoblju od jedne godine od dana dostave rješenja. U točki 3. naloženo je podnositelju da u roku od 15 dana Agenciji dostavi dokaz o ispunjenju naloga iz prethodne točke, te mu je naloženo da u roku od 30 dana od dana dostave rješenja izradi kvalitativne i objektivne kriterije za ostanak u sustavu ovlaštene distribucije vozilima marke Volkswagen, te da ih dostavi poduzetnicima iz točke 2. izreke rješenja. Točkom 6. izreke rješenja naloženo je da podnositelj nakon proteka roka od godine dana s poduzetnicima koji budu ispunjavali kvalitativne i objektivne kriterije za ostanak u sustavu ovlaštene distribucije vozilima marke Volkswagen sklopi ugovor za razdoblje od najmanje pet godina.

2. Podnositelj smatra da su osporenim rješenjem i presudom povrijeđena ustavna prava zajamčena člancima 14. stavkom 2. i 49. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske.

U ustavnoj tužbi podnositelj ponavlja navode iznesene tijekom postupka pred Agencijom i Upravnim sudom, a koji se mogu svesti na tvrdnju o pogrešno i nepotpuno utvrđenom činjeničnom stanju i pogrešnoj primjeni materijalnog prava. Smatra da prvostupanjsko tijelo nije moglo primijeniti odredbe Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između Republike Hrvatske i Europskih zajednica i njihovih država članica ("Narodne novine", Međunarodni ugovori, broj 14/01., u daljnjem tekstu: SSP) jer je on stupio na snagu 1. veljače 2005. godine. Također se nije mogao primijeniti ni Privremeni sporazum o trgovinskim i s njima povezanim pitanjima između Republike Hrvatske i Europske zajednice ("Narodne novine", Međunarodni ugovori, broj 15/01., u daljnjem tekstu: Privremeni sporazum) koji je stupio na snagu 1. ožujka 2002. godine, jer niti jedan od dva navedena međunarodna ugovora nije bio na snazi u vrijeme kada je podnositelj 26. veljače 2001. otkazao trgovačkom društvu AMC M. d.o.o. daljnju suradnju, odnosno pismo namjere.

Kako navedeni sporazumi tada nisu bili na snazi te kako nemaju retroaktivno djelovanje, smatra da je takvo postupanje u suprotnosti s člankom 89. stavkom 1. Ustava.

Također ističe da se pobijana presuda temelji na propisima koji nisu bili važeći i mjerodavni za ocjenu ponašanja podnositelja kao uvoznika motornih vozila marke Volkswagen u Republici Hrvatskoj.

Također smatra da je njegovo ponašanje proglašeno protivnim članku 13. Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja ("Narodne novine", broj 48/95., 52/97. i 89/98., u daljnjem tekstu: ZZTN) iako za to nije bilo zakonskih uvjeta. Naime, ta zakonska odredba posebno razlikuje vladajući od monopolističkog položaja, a osporenom presudom ti se pojmovi miješaju te nije jasno koju povredu zakona je svojim ponašanjem izazvao podnositelj. Osporava i utvrđenje nadležnih tijela da je mjerodavno tržište područje Republike Hrvatske jer je imao udio u tržištu motornih vozila Republike Hrvatske u 2001. godini 11,32% a u 2002. godini 9,89%, što ukazuje da u tom razdoblju nije imao ni monopolistički ni vladajući položaj.

Ističe da je Upravni sud u presudi broj: Us-4538/2003-7 od 26. listopada 2006. ("Narodne novine", broj 16/07.) naveo: Glede primjene prava valja reći da je odredbama članka 140. Ustava Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 41/01. – pročišćeni tekst i 55/01. – ispr.) propisano da međunarodni ugovori koji su sklopljeni i potvrđeni u skladu s Ustavom i objavljeni, koji su na snazi, čine dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske, a po pravnoj su snazi iznad zakona. Prema tome, mogao je biti u primjeni u ovom slučaju Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju između Republike Hrvatske i Europske zajednice i njihovih država članica, te Privremeni sporazum o trgovinskim i s njima povezanim pitanjima između Republike Hrvatske i Europske zajednice, dok kriteriji, standardi i instrumenti tumačenja Europske zajednice na koje se poziva tuženo tijelo a nisu sadržani u tekstu tih sporazuma, niti su preuzeti i objavljeni u bilo kojem drugom hrvatskom zakonu ili propisu, ne mogu biti izvor prava.

Stoga predlaže ukidanje osporenih akata i povrat predmeta na ponovni postupak.


Ustavna tužba nije osnovana.


3. Prema odredbi članka 62. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 99/99., 29/02. i 49/02. - pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), svatko može podnijeti Ustavnom sudu ustavnu tužbu ako smatra da mu je pojedinačnim aktom tijela državne vlasti, tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ili pravne osobe s javnim ovlastima, kojim je odlučeno o njegovim pravima i obvezama ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela, povrijeđeno ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom.

Ustavni sud, u postupku pokrenutom ustavnom tužbom, u granicama zahtjeva istaknutog u ustavnoj tužbi utvrđuje je li u postupku odlučivanja o pravima i obvezama povrijeđeno podnositelju ustavno pravo, pri čemu se, u pravilu, ne upušta u pitanje jesu li sudovi i upravna tijela pravilno i potpuno utvrdili činjenično stanje i ocijenili dokaze. Za Ustavni sud mjerodavne su samo one činjenice od čijeg postojanja ovisi ocjena o povredi ustavnog prava.

4. Upravni sud je u obrazloženju pobijane presude utvrdio da je osporeno rješenje Agencije zakonito.

Postupak u ovoj upravnoj stvari pokrenut je na zahtjev poduzetnika AMC M. d.o.o. Č. od 15. svibnja 2002. i poduzetnika A. P. d.o.o., P. od 17. lipnja 2002. godine nakon što je podnositelj s njima prekinuo poslovnu suradnju distribucije motornih vozila marke VW čiji je isključivi uvoznik za Republiku Hrvatsku.

Upravni sud utvrđuje da je vladajući položaj podnositelja na mjerodavnom tržištu utvrđen na valjani način, a mjerodavno tržište je određeno sukladno članku 19. stavku 1. točkama 1. i 2. ZZTN-a. Mjerodavnim tržištem određeno je tržište Republike Hrvatske i to na temelju zemljovidnog područja poslovanja podnositelja te vrstom robe koju nudi na tom području (vozila marke VW). Kao nesporno je utvrđeno da je podnositelj generalni uvoznik navedene marke motornih vozila na području Republike Hrvatske temeljem ugovora o ekskluzivnom pravu uvoza u Republiku Hrvatsku. Ta vozila distributeri u Republici Hrvatskoj ne mogu nabavljati niti uvesti radi daljnje prodaje samostalno već isključivo od podnositelja.

U prvostupanjskom postupku je utvrđeno da podnositelj ima monopolistički položaj jer je generalni uvoznik navedene marke vozila na području Republike Hrvatske.

Predmet interesa i zaštite slobodnog tržišnog natjecanja na tržištu Republike Hrvatske, a tako i zaštita tržišta, je položaj glede određene vrste robe, a to u ovom slučaju podrazumijeva vozila marke VW čija je mogućnost nabave pravnim osobama radi daljnje prodaje ograničena isključivo na podnositelja, utvrđuje i Upravni sud u osporenoj presudi.

Nadalje utvrđeno je da su ovlašteni trgovci odnosno distributeri poslovali s podnositeljem temeljem pisma namjere sklopljenim 10. prosinca 1999. nakon što je sporazumno raskinut trgovački ugovor s dotadašnjim generalnim uvoznikom kada je novim generalnim uvoznikom vozilima VW postao podnositelj. Pismom namjere utvrđena su osnovna prava i obveze ugovornih strana, a u postupku je utvrđeno da su sve pravne osobe koje su prodavale navedena vozila s podnositeljem poslovale na temelju pisma namjere.

Dakle, odbijanje daljnje poslovne suradnje do koje je došlo između podnositelja i navedenih pravnih osoba ne temelji se na unaprijed utvrđenim poslovnim i kvalitativnim kriterijima, te Upravni sud utvrđuje da se u tome očituje narušavanje slobodnog tržišnog natjecanja zlouporabom monopolističkog položaja na mjerodavnom tržištu sukladno članku 20. stavku 1. točki 3. ZZTN-a prema kome zlouporaba monopolističkog i vladajućeg položaja poduzetnika na tržištu ili dijelu tržišta nastaju primjenom različitih uvjeta za istu ili odgovarajuću vrstu poslova s različitim poduzetnicima, čime se dovodi u nepovoljan natjecateljski položaj na tržištu ili dijelu tržišta.

5. U odnosu na primjenu mjerodavnog prava, Upravni sud utvrđuje da je primijenjeno mjerodavno materijalno pravo od strane Agencije koja je primijenila način, kriterije i standarde komparativnog prava Europskih zajednica vezano uz distribuciju motornih vozila. Naime, u odsustvu podzakonskih akata Republike Hrvatske koji bi odredili kriterije, načine i standarde za ocjenu zlouporabe monopolističkog položaja na tržištu motornih vozila, Agencija primjenjuje načine, kriterije i standarde komparativnog prava Europskih zajednica vezane uz distribuciju motornih vozila. Time u interesu stranaka obznanjuje jedinstvenost pristupa ocjeni i upućuje na način i standard koji uzima kao mjerilo i tako otklanja mogućnost proizvoljnosti ocjene zakonitosti postupanja, utvrđuje Upravni sud.

Također navedeni se kriteriji primjenjuju i temeljem članka 70. i članka 130. SSP-a. Tim Sporazumom tržišno natjecanje uređeno je odredbama članaka 40., 69. i 70. te je propisano da će se svako postupanje suprotno pravilima slobodnog tržišnog natjecanja ocjenjivati temeljem kriterija koji proizlaze iz primjene pravila o tržišnom natjecanju u Zajednici posebice članaka 81., 82., 86. i 87. Ugovora o osnivanju Europske zajednice i instrumenata za tumačenje koje su usvojile institucije Zajednice.

Odredbe članaka 40. i 70. SSP-a odgovaraju po svom sadržaju odredbama članaka 27. i 35. Privremenog sporazuma.

Činjenica da je sporni ugovorni odnos, koji je bio predmetom postupka, sklopljen prije stupanja na snagu navedenih sporazuma, prema ocjeni Upravnog suda, ne znači da se na njega isti ne bi mogli primijeniti i to stoga što navedeni međunarodni sporazumi imaju za cilj da se s tržišta uklone svi ugovori odnosno odnosi kojima se ograničava ili osujećuje slobodno tržišno natjecanje.

6. Članak 70. stavak 1. SSP-a i članak 36. stavak 1. Privremenog sporazuma određuju, između ostaloga, da je, u mjeri u kojoj to može utjecati na trgovinu između Europskih zajednica i Republike Hrvatske, sljedeće nespojivo s ispravnom primjenom SSP-a odnosno Privremenog sporazuma:

- zlouporaba vladajućeg položaja jednog ili više poduzetnika na teritoriju Zajednice ili Hrvatske u cjelini, ili u njihovim značajnim dijelovima.

Postupanje protivno odredbama SSP-a i Privremenog sporazuma valja tumačiti na temelju mjerila koja proizlaze iz primjene pravila o tržišnom natjecanju Europskih zajednica, a osobito, između ostaloga, članaka 81. i 82. Ugovora o Europskim zajednicama te instrumenata za tumačenje koje su usvojile institucije Europskih zajednica (članak 70. stavak 2. SSP-a i članak 35. stavak 2. Privremenog sporazuma).

Slijedom navedenoga, u slučajevima u kojima se ispituje je li tržišno natjecanje narušeno, hrvatska tijela koja se bave zaštitom tržišnog natjecanja, ovlaštena su i obvezatna primjenjivati kriterije koji proizlaze iz primjene pravila o tržišnom natjecanju Europskih zajednica i iz instrumenata za tumačenje koje su usvojile institucije Europskih zajednica. Na taj način SSP i Privremeni sporazum obvezuju hrvatska tijela za zaštitu tržišnog natjecanja da rješavajući određene slučajeve, primjenjuju ne samo hrvatsko pravo tržišnog natjecanja, nego i da vode računa o odgovarajućem pravu Europskih zajednica.

7. U konkretnom slučaju podnositelj je otkazao pismo namjere s drugim trgovačkim društvom 26. ožujka 2001., a tada nisu stupili na snagu ni bili u primjeni ni Privremeni sporazum (stupio na snagu 1. ožujka 2002., a privremeno se primjenjivao od 1. siječnja 2002.) ni SSP (stupio na snagu 1. veljače 2005.).

Nije dvojbeno da su upravna tijela i Upravni sud mogli primjenjivati odredbe tih sporazuma na načelnoj razini, pod uvjetom da se ocjenjuje djelovanje poduzetnika u vremenu kada ti međunarodni ugovori jesu na snazi.

U ustavnosudskom postupku se postavlja i pitanje primjene "kriterija, standarda i instrumenata tumačenja Europskih zajednica", na čiju primjenu upućuje SSP i Privremeni sporazum. Podnositelj u prilog tvrdnje da se ti kriteriji, standardi i instrumenti tumačenja Europskih zajednica ne mogu nikako primijeniti poziva na okolnost da oni "nisu ni preuzeti ni objavljeni u bilo kojem drugom hrvatskom zakonu ili propisu" te da stoga ne mogu biti izvor prava. Pri tome podnositelj navodi presudu Upravnog suda broj: Us-5438/2003-7 od 26. listopada 2006. godine, koja je donesena u različitom slučaju od ovoga o kojem je odlučivano u ovom predmetu. I u toj presudi Upravni sud priznaje mogućnost načelne primjene SSP-a i Privremenog sporazuma, dok se spori samo mogućnost primjene kriterija, standarda i instrumenata tumačenja Europskih zajednica.

Ustavni sud utvrđuje da takvo stajalište podnositelja nije osnovano jer se kriteriji, standardi i instrumenti tumačenja Europskih zajednica ne primjenjuju kao primarni izvor prava, nego samo kao pomoćno sredstvo za tumačenje. Odredbe članka 70. stavka 2. SSP-a i članka 35. stavka 2. privremenog sporazuma valja promatrati u kontekstu obveze Republike Hrvatske da svoje zakonodavstvo, pa tako i ono koje se tiče tržišnog natjecanja, uskladi s pravnom stečevinom Europske unije. Kada primjenjuje tako usklađeno zakonodavstvo, obveza je državnih tijela Republike Hrvatske da to čine na način kako je to slučaj u Europskim zajednicama, dakle po smislu i duhu propisa na temelju kojih je usklađivanje obavljeno.

Dakle, odredbom članka 70. stavka 2. SSP-a se u bitnom određuje da je za ocjenu je li neko postupanje poduzetnika u skladu s pravilima tržišnog natjecanja relevantno ne samo hrvatsko pravo, već treba voditi računa o cjelokupnom pravu Europskih zajednica koje se odnosi na tržišno natjecanje. Time se pravo Europskih zajednica formalnopravno ne uvodi u hrvatski pravni sustav temeljem odredaba SSP-a kao međunarodnog ugovora, ali se propisuje da hrvatske propise tržišnog natjecanja treba primjenjivati i tumačiti uzimajući u obzir pravila, mjerila i načela prava tržišnog natjecanja.

U konkretnom slučaju, SSP i Privremeni sporazum nisu bili na snazi kada se desio događaj koji je ocijenjen zlouporabom položaja na tržištu. Međutim Agencija i Upravni sud su pri procjenjivanju je li takvo postupanje moglo dovesti do zlouporabe monopolističkog odnosno vladajućeg položaja na tržištu krenuli od mjerodavnih odredbi Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja (članci 13. do 20.), a pri tome su samo kao pomoćno sredstvo primijenili kriterije, standarde i instrumente za tumačenje Europskih zajednica. Radilo se o svojevrsnom popunjavanju pravnih praznina na način koji odgovara duhu nacionalnoga prava i koji nije suprotan izričitim rješenjima navedenog Zakona, primjenom kojega je odlučeno u ovom slučaju.

Odlučno je bilo samo da li u konkretnom slučaju postoji monopolistički odnosno vladajući položaj, koji se može zlorabiti na bilo koji od načina primjerice navedenih u članku 20. ZZTN-a. U takvo monopolističko djelovanje ulazi svakako i odbijanje daljnjeg poslovanja, koje se sastoji u raskidu ugovora, ako takav raskid nije utemeljen na unaprijed utvrđenim i jasnim te objavljenim poslovnim i kvalitativnim mjerilima, a kakvo je utvrđeno u provedenom postupku.

8. Ocjenjujući razloge ustavne tužbe sa stajališta članka 14. stavka 2. Ustava, Ustavni sud je utvrdio da osporenom presudom podnositelju nije povrijeđeno ustavno pravo jednakosti pred zakonom.

Pravna stajališta navedena u osporenoj presudi Upravnog suda zasnivaju se na ustavnopravno prihvatljivom tumačenju mjerodavnog prava. Ustavni sud utvrđuje da je Upravni sud obrazložio svoja stajališta iznesena u osporenoj presudi, za koja je nedvojbeno da nisu posljedica proizvoljnog tumačenja i samovoljne primjene prava.

9. Neosnovanima su, nadalje, ocijenjeni navodi podnositelja da su mu osporenim aktima povrijeđene odredbe članka 49. stavka 1. Ustava, koje glase:

Poduzetnička i tržišna sloboda temelj su gospodarskog ustroja Republike Hrvatske.

Tu je ustavnu odredbu potrebno promatrati u svezi s odredbama članaka 49. stavka 2. i 50. stavka 2. Ustava koje propisuju:

Država osigurava svim poduzetnicima jednak pravni položaj na tržištu.

Poduzetnička se sloboda (...) mogu iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi.

U provedbi tih ustavnih odredbi mjerodavan je Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja, kojim se uređuju pravila ponašanja i sustav mjera za zaštitu slobodnog natjecanja na tržištu (članak 1.).

Prema odredbama toga Zakona, različiti oblici sprječavanja i ograničavanja poduzetničkih sloboda i djelatnosti poduzetnika u prometu robe i usluga na tržištu, kao što su sporazumi, monopolističko djelovanje, te tzv. koncentracije, smatraju se narušavanjem slobodnog tržišnog natjecanja (članak 6.); pod monopolističkim djelovanjem podrazumijeva se zlouporaba monopolističkog ili vladajućeg položaja na tržištu (članak 13.).

Člankom 14. Zakona o tržišnom natjecanju propisano je:

(1) Zabranjena je zlouporaba monopolističkog položaja na tržištu.

(2) Poduzetnik ima monopolistički položaj na tržištu ako na tržištu nema takmaca za robu koju kupuje ili prodaje i usluge koje obavlja.

(3) Monopolistički položaj na tržištu može imati i više poduzetnika, ako za određenu vrstu robe i usluga na tom tržištu među njima ne postoji tržišno natjecanje.

U konkretnom slučaju Agencija je provela postupak temeljem Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja i utvrdila da je podnositelj zlouporabio monopolistički položaj na mjerodavnom tržištu te naložila poduzimanje mjera kako bi se ta zlouporaba otklonila.

Upravni sud je osporenom presudom utvrdio zakonitost takvog postupanja i zaključio da podnositelju osporenim prvostupanjskim rješenjem nije povrijeđen zakon na njegovu štetu.

Propisi o zaštiti tržišnog natjecanja su po svojoj prirodi javnopravni jer se njima štiti opće dobro (slobodno tržišno natjecanje) i služe bitnom ostvarivanju poduzetničkih i tržišnih sloboda, jer priječe, između ostaloga, da se poduzetnici ponašaju na način da ne poštuju tržišne i poduzetničke slobode drugih poduzetnika i potrošača.

Samo ograničavanjem djelovanja poduzetnika koji narušavaju slobodno poduzetništvo, može se osigurati zaštita slobodnog tržišta.

10. Slijedom iznijetog, na temelju članaka 73. i 75. Ustavnog zakona, odlučeno je kao u izreci (točka I.).

Točka II. izreke temelji se na odredbama članka 29. Ustavnog zakona.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Broj: U-III-1410/2007
Zagreb, 13. veljače 2008.

PREDSJEDAVAJUĆI SUDAC
dr. sc. Željko Potočnjak, v. r.