Ocjena propisa (prethodni prigovor):U-I - 4175 / 2013

rješenje, 08/27/2013

Stajališta Ustavnog suda:

U slučaju da je u konkretnom sudskom postupku doneseno rješenje o zastajanju s postupkom na temelju članka 37. stavka 1. Ustavnog zakona, u povodu podneska suda kojim od Ustavnog suda traži ocjenu ustavnosti zakona (također pozivom na članak 37. stavak 1. Ustavnog zakona) u domaćem pravnom poretku dopušteni su prethodni prigovori formalnopravne naravi. Ovlaštenje za njihovo podnošenje imaju stranke u sudskom postupku s kojim se zastalo sve dok zastajanje s postupkom traje. Te prethodne prigovore Ustavni sud razmatra u preliminarnom postupku vezanom uz podnesak suda kojim se traži ocjena ustavnosti zakona koji se trebao primijeniti u sudskom postupku s kojim se zastalo. Taj se preliminarni postupak vodi pod brojem glavnog predmeta, uz dodatak podoznake "-PP".

Objave: Narodne novine broj 108/13.

Zaključak:





Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, rješavajući u postupku za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.) o prethodnim prigovorima Dalekovoda d.d. Zagreb, koji zastupaju odvjetnici Odvjetničkog društva Madirazza & partneri Zagreb, na sjednici održanoj 27. kolovoza 2013. jednoglasno je donio


R J E Š E N J E

I. Utvrđuje se da je u predmetu broj: U-I-4175/2013 podnesen prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o financijskom poslovanju i predstečajnoj nagodbi ("Narodne novine" broj 108/12., 144/12. - Uredba i 81/13.) u smislu članka 38. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj 99/99., 29/02., 49/02. - pročišćeni tekst).

II. Ukida se rješenje Trgovačkog suda u Zagrebu broj: 66. Stpn-7/13 od 22. srpnja 2013. o zastajanju s postupkom u predmetu broj: Stpn-7/13 te se nalaže njegovo bezodložno nastavljanje.

III. Ostali prigovori Dalekovoda d.d. Zagreb se odbacuju.

IV. Ova odluka objavit će se u "Narodnom novinama".


O b r a z l o ž e n j e

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Dana 29. srpnja 2013. Mislav Kolakušić, sudac Trgovačkog suda u Zagrebu, osobno je podnio Ustavnom sudu "zahtjev podredno prijedlog za ocjenu ustavnosti pojedinih odredbi Zakona o financijskom poslovanju i predstečajnoj nagodbi ...".

Podnositelj je sudac pojedinac u predmetu Trgovačkog suda u Zagrebu broj: Stpn-7/13 (u daljnjem tekstu: uredujući sudac pojedinac). Podnesak Ustavnom sudu za ocjenu suglasnosti s Ustavom pojedinih odredaba Zakona o financijskom poslovanju i predstečajnoj nagodbi ("Narodne novine" broj 108/12., 144/12. - Uredba i 81/13.; u daljnjem tekstu: ZFPPN) utemeljio je na članku 37. stavku 1. (podredno na članku 38. stavku 1.) Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj 99/99., 29/02., 49/02. - pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ili Ustavni zakon), koji glase:

"Članak 37.
(1) Ako sud u postupku utvrdi da zakon koji bi trebao primijeniti, odnosno pojedina njegova odredba nisu suglasni s Ustavom, zastat će s postupkom i podnijeti Ustavnom sudu zahtjev za ocjenu suglasnosti zakona, odnosno pojedine njegove odredbe s Ustavom.
(...)"

Članak 38.
1) Svaka fizička i pravna osoba ima pravo predložiti pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i ocjenu suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom.
(...)"

Podnesak je potpisao uredujući sudac pojedinac, a ovjeren je pečatom Trgovačkog suda u Zagrebu.

2. Dana 22. srpnja 2013., sedam dana prije podnošenja zahtjeva Ustavnom sudu za ocjenu suglasnosti s Ustavom pojedinih odredaba ZFPPN-a (podredno prijedloga za pokretanje tog postupka u smislu članka 38. stavka 1. Ustavnog zakona), uredujući sudac pojedinac donio je dva rješenja u predmetu Trgovačkog suda u Zagrebu broj: Stpn-7/13.

2.1. Prvo je rješenje Trgovačkog suda u Zagrebu o zastajanju s postupkom broj: 66. Stpn-7/13 od 22. srpnja 2013. čija izreka glasi:

"Zastaje se s postupanjem u ovom sudskom postupku.
U roku od 8 dana podnijet će se Ustavnom sudu Republike Hrvatske Zahtjev za ocjenu ustavnosti pojedinih odredbi Zakona o financijskom poslovanju i predstečajnoj nagodbi ('Narodne novine' broj 108/12., 144/12. i 81/13.)."

Obrazloženje tog rješenja u cijelosti glasi:

"Tijekom postupanja u ovom sudskom postupku, sudac je utvrdio da pojedine odredbe Zakona o financijskom poslovanju i predstečajnoj nagodbi ('Narodne novine' broj 108/12) te Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o financijskom poslovanju i predstečajnoj nagodbi ('Narodne novine' broj 144/12 i 81/13 dalje ZFPN), nisu suglasne s Ustavom Republike Hrvatske.
Odredbom članka 37. stavak 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ('Narodne novine' broj 99/99, 29/02 i 49/02) određeno je da ako sud u postupku utvrdi da zakon koji bi trebao primijeniti, odnosno pojedina njegova odredba nisu suglasni s Ustavom, zastat će s postupkom i podnijeti Ustavnom sudu zahtjev za ocjenu suglasnosti zakona, odnosno pojedine njegove odredbe s Ustavom.
Ovlast za donošenje odluke o zastajanju s postupkom, proizlazi direktno iz odredbe članka 120. Ustava Republike Hrvatske ('Narodne novine' broj 56/90, 135/97, 8/98, 113/00, 124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10), kojom je određeno da se sudačka dužnost povjerava osobno sucima.
Odredbom članka 3. Zakona o sudovima ('Narodne novine' broj 28/13) propisano je da Sudovi štite Ustavom, međunarodnim ugovorima i zakonima utvrđeni pravni poredak Republike Hrvatske te osiguravaju jedinstvenu primjenu prava, ravnopravnost i jednakost svih pred zakonom.
Razlozi utvrđenja nesuglasnosti pojedinih odredbi ZFPN-a s Ustavom RH biti će navedeni u Zahtjevu za ocjenu suglasnosti pojedinih odredbi s Ustavom RH, Ustavnom sudu RH, te će se isti unijeti u spis predmeta.
Slijedom rečenog, odlučeno je kao u izreci rješenja.
(...)
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ovog rješenja nije dopušteno izjaviti pravni lijek sukladno odredbi članka 278. stavak 2. Zakona o parničnom postupku."

2.2 Drugo rješenje Trgovačkog suda u Zagrebu doneseno je u istoj pravnoj stvari pod istim brojem kao i rješenje navedeno u točki 2.1. obrazloženja ovog rješenja (66. Stpn-7/13 od 22. srpnja 2013.), ali se odnosi na odgodu ročišta. Njegova izreka glasi:

"Ročište određeno za 23. srpnja 2013. u 10.00 sati na Trgovačkom sudu u Zagrebu, Amruševa 2/2, dvorana 100, neće se održati."

2.3. Zbog istovjetnosti brojeva pod kojima se vode oba rješenja koja su donesena istoga dana u istoj pravnoj stvari pred istim sudom, Ustavni sud posebno naglašava da je za ovaj preliminarni postupak relevantno samo rješenje o zastajanju s postupkom predstečajne nagodbe.

3. Dana 29. srpnja 2013. Dalekovod, dioničko društvo za inženjering, proizvodnju i izgradnju, Zagreb (u daljnjem tekstu: Dalekovod d.d. Zagreb) podnio je Ustavnom sudu podnesak nazvan "ustavna tužba" u kojem iznosi prigovore protiv rješenja Trgovačkog suda u Zagrebu broj: 66. Stpn-7/13 od 22. srpnja 2013. o zastajanju s postupkom predstečajne nagodbe nad tim dioničkim društvom.

4. Ustavni sud utvrđuje da protiv rješenja o zastajanju s postupkom na temelju članka 37. stavka 1. Ustavnog zakona ustavna tužba nije dopuštena jer nisu ispunjene pretpostavke propisane člankom 62. stavkom 1. Ustavnog zakona.

S druge strane, Ustavni sud uvažava činjenicu da je Ustavni zakon prepustio ustavnosudskoj praksi bližu razradu članka 37. stavka 1. Ustavnog zakona u svjetlu zahtjeva koje postavlja vladavina prava, najviša vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava). Uvažava i činjenicu da su sudovi od 1991. do danas rijetko podnosili zahtjeve Ustavnom sudu za ocjenu ustavnosti zakona na temelju članka 37. stavka 1. Ustavnog zakona odnosno članka 14. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj 13/91.; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon/91), a kada su ih i podnijeli, Ustavnom sudu nisu dostavljali posebna rješenja o zastajanju s postupkom. U dosadašnjoj praksi nije zabilježeno ni osporavanje takvih rješenja pred Ustavnim sudom. Ne postoji, dakle, ni izgrađena praksa Ustavnog suda u tom pitanju.

4.1. Pri razmatranju smjera razvitka ustavnosudske prakse vezane uz tu novu pravnu situaciju, Ustavni sud pošao je od izravne i neposredne povezanosti pojedinačnog akta o zastajanju sa sudskim postupkom s pitanjima ustavnosti zakona. Zauzeo je stajalište o načelnoj i odgovarajućoj primjenjivosti pravila koje je Europski sud za ljudska prava u Strasbourgu (u daljnjem tekstu: ESLJP), primjenjujući Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda ("Narodne novine" broj 18/97., 6/99., 8/99.-pročišćeni tekst, 14/02., 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija) izgradio u svojoj praksi u vezi s prethodnim prigovorima (preliminary objections). Ti se prethodni prigovori tiču dopuštenosti zahtjeva, uključujući suglasnost zahtjeva s Konvencijom ratione materiae, personae, temporis i loci, pitanja vezanih uz nadležnost ESLJP-a za odlučivanje o njima i drugih formalnopravnih pitanja (u daljnjem tekstu: formalnopravna pitanja).

4.2. Odgovarajuća primjena tih pravila na pravnu situaciju uređenu člankom 37. stavkom 1. Ustavnog zakona znači: u slučaju da je u konkretnom sudskom postupku doneseno rješenje o zastajanju s postupkom na temelju članka 37. stavka 1. Ustavnog zakona, u povodu podneska suda kojim od Ustavnog suda traži ocjenu ustavnosti zakona (također pozivom na članak 37. stavak 1. Ustavnog zakona) u domaćem pravnom poretku dopušteni su prethodni prigovori formalnopravne naravi. Ovlaštenje za njihovo podnošenje imaju stranke u sudskom postupku s kojim se zastalo sve dok zastajanje s postupkom traje. Te prethodne prigovore Ustavni sud razmatra u preliminarnom postupku vezanom uz podnesak suda kojim se traži ocjena ustavnosti zakona koji se trebao primijeniti u sudskom postupku s kojim se zastalo. Taj se preliminarni postupak vodi pod brojem glavnog predmeta, uz dodatak podoznake "-PP".

5. Primjenjujući navedena pravila na konkretan slučaj, Ustavni sud utvrdio je da se podnesak Dalekovoda d.d. Zagreb nazvan "ustavna tužba" u određenim dijelovima može smatrati prethodnim prigovorima na podnesak suda u predmetu broj: U-I-4175/2013 u smislu članka 37. stavka 1. Ustavnog zakona (v. točku 7. obrazloženja ovog rješenja). Ti dijelovi podneska Dalekovoda d.d. Zagreb razmatraju se u ovom preliminarnom ustavnosudskom postupku.

Ostali prigovori Dalekovoda d.d. Zagreb sadržani u podnesku nazvanom "ustavna tužba" nemaju svojstvo prethodnih prigovora na podnesak suda u predmetu broj: U-I-4175/2013 u smislu članka 37. stavka 1. Ustavnog zakona. U odnosu na njih riješeno je kao pod točkom III. izreke ovog rješenja.

II. ČINJENICE I OKOLNOSTI SLUČAJA

6. Dalekovod d.d. Zagreb je Financijskoj agenciji, Regionalnom centru Zagreb, podnio 14. studenoga 2012. prijedlog za otvaranje predstečajne nagodbe. Nagodbeno vijeće HR01 je rješenjem klasa: UP-I/110/07/12-01/83, urbroj: 04-06-12-83-23 od 20. prosinca 2012., pod točkom I. izreke otvorilo postupak predstečajne nagodbe nad Dalekovodom d.d. Zagreb.

Nakon provedenih ročišta za utvrđivanje tražbina i za glasovanje o Planu financijskog restrukturiranja, nagodbeno vijeće donijelo je 9. travnja 2013. rješenje kojim se utvrđuje da su za Plan financijskog restrukturiranja glasovali vjerovnici čije tražbine čine potrebnu većinu i da je postupak proveden u skladu s odredbama ZFPPN-a.

Prijedlog za sklapanje predstečajne nagodbe Dalekovod d.d. Zagreb podnio je Trgovačkom sudu u Zagrebu 26. travnja 2013., a podneskom od 7. svibnja 2013. obavijestio je taj sud da su protiv rješenja nagodbenog vijeća od 9. travnja 2013. podnesene žalbe. Stoga je predložio da Trgovački sud u Zagrebu prekine postupak do nastupa izvršnosti rješenja. Podneskom od 31. svibnja 2013. obavijestio je taj sud da su u međuvremenu odbijene žalbe vjerovnika te da je rješenje od 9. travnja 2013. steklo potvrdu izvršnosti koju je nagodbeno vijeće izdalo 31. svibnja 2013. Zatražio je nastavak postupka.

Ročište radi sklapanja predstečajne nagodbe uredujući sudac pojedinac odredio je za 23. srpnja 2013. rješenjem od 12. srpnja 2013. Njime je riješio da će postojanje pretpostavki za sklapanje predstečajne nagodbe sud utvrditi najkasnije do tog ročišta.

Rješenjem od 16. srpnja 2013. uredujući sudac pojedinac naložio je Dalekovodu d.d. Zagreb da ispravi prijedlog sadržaja predstečajne nagodbe tako da naznači i objasni različite kategorije vjerovnika te navede sadržaj članaka 212. i 213. nagodbe. Također mu je naložio da se očituje o činjenici da je prijedlogom nagodbe predviđeno da se samo pojedini vjerovnici namiruju iz prodaje poslovnih udjela u društvu Dalekovod Professio d.o.o. Dalekovod d.d. Zagreb u tom je smislu dostavio određene podneske sudu.

Međutim, 22. srpnja 2013. doneseno je rješenje kojim je određeno "zastajanje s postupanjem" u sudskom postupku predstečajne nagodbe nad Dalekovodom d.d. Zagreb (v. točku 2.1. obrazloženja ove odluke). Isti dan doneseno je i rješenje da se ročište određeno za 23. srpnja 2013. neće održati (v. točku 2.2. obrazloženja ove odluke).

6.1. Prema saznanjima Ustavnog suda, žalbu Visokom trgovačkom sudu Republike Hrvatske protiv rješenja od 22. srpnja 2013. o zastajanju s postupkom izjavio je vjerovnik predstečajne nagodbe Strojopromet-Zagreb d.o.o. U vrijeme odlučivanja o ovom ustavnosudskom predmetu spis broj: Stpn-7/13 nalazi se na Trgovačkom sudu u Zagrebu.

III. PRETHODNI PRIGOVORI

7. Dalekovod d.d. Zagreb smatra da sudac pojedinac nije ovlašten podnijeti zahtjev za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom jer tu ovlast ima samo sud. Uredujući sudac pojedinac stoga nije bio ovlašten po toj osnovi donijeti ni rješenje o zastajanju sa sudskim postupkom predstečajne nagodbe u konkretnom slučaju.

Također smatra da je "odluka o pokretanju postupka ocjene ustavnosti ZFPSN-a donesena proizvoljno i bez navođenja konkretnih pravnih odredbi koje su tobože neustavne".

IV. OCJENA USTAVNOG SUDA

1) Locus standi u smislu članka 37. stavka 1. Ustavnog zakona

8. Dosadašnja praksa Ustavnog suda pokazuje da se članak 37. stavak 1. Ustavnog zakona ne može tumačiti i primjenjivati samostalno, nego uvijek zajedno s člankom 35. stavkom 5. i člankom 39. Ustavnog zakona. Relevantan je i članak 36. stavak 1. Ustavnog zakona. Mjerodavne odredbe glase:

"Članak 35.
Zahtjev kojim se pokreće postupak pred Ustavnim sudom mogu podnijeti:
- jedna petina zastupnika Hrvatskoga sabora,
- radno tijelo Hrvatskoga sabora,
- predsjednik Republike Hrvatske,
- Vlada Republike Hrvatske za ocjenu suglasnosti propisa s Ustavom i zakonom,
- Vrhovni sud Republike Hrvatske ili drugi sud, ako pitanje ustavnosti i zakonitosti nastane u postupku vođenim pred tim sudom,
- Pučki pravobranitelj u postupcima iz članka 92. Ustava Republike Hrvatske.

Članak 36.
(1) Ako predstavničko tijelo jedinice lokalne ili područne (regionalne) samouprave u Republici Hrvatskoj smatra da zakon kojim se uređuje ustrojstvo, djelokrug ili financiranje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave nije u skladu s Ustavom, ima pravo podnijeti zahtjev Ustavnom sudu za ocjenu suglasnosti tog zakona ili pojedinih njegovih odredaba s Ustavom.
(...)

Članak 37.
(1) Ako sud u postupku utvrdi da zakon koji bi trebao primijeniti, odnosno pojedina njegova odredba nisu suglasni s Ustavom, zastat će s postupkom i podnijeti Ustavnom sudu zahtjev za ocjenu suglasnosti zakona, odnosno pojedine njegove odredbe s Ustavom.
(2) Ako sud u postupku utvrdi da drugi propis koji bi trebao primijeniti, odnosno pojedina njegova odredba nisu suglasni s Ustavom i zakonom, na konkretan slučaj će neposredno primijeniti zakon, a Ustavnom sudu će podnijeti zahtjev za ocjenu suglasnosti spornog propisa, odnosno pojedine njegove odredbe s Ustavom i zakonom.
(3) O podnijetim zahtjevima iz stavka 1. i 2. ovoga članka Ustavni sud će izvijestiti Vrhovni sud Republike Hrvatske."

"Članak 39.
(1) Zahtjev za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom mora sadržavati ... potpis i pečat podnositelja zahtjeva.
(...)."

9. Člancima 35. i 36. Ustavnog zakona propisan je krug tijela državne i javne vlasti koja nisu donositelji osporenih akata, a ovlašteni su Ustavnom sudu podnositi zahtjeve kojima se ex lege pokreću ustavnosudski postupci za ocjenu ustavnosti pravnih normi (iznimka je zakonodavna grana vlasti: budući da je Hrvatski sabor isključivi donositelj zakona i stoga ne može biti u položaju osporavatelja njihove ustavnosti, iz reda zakonodavne vlasti u ulozi osporavatelja pojavljuju se njegova radna tijela i tzv. parlamentarna manjina za koju je ocjena ustavnosti zakona kao pravno sredstvo izvorno i stvorena). Za razliku od osoba određenih u članku 38. stavku 1. (v. točku 1. obrazloženja ovog rješenja), tijela državne i javne vlasti određena u člancima 35. i 36. Ustavnog zakona smatraju se kvalificiranim pokretačima tog ustavnosudskog postupka. Među njima je i "Vrhovni sud Republike Hrvatske ili drugi sud, ako pitanje ustavnosti i zakonitosti nastane u postupku vođenim pred tim sudom".

9.1. Ustavni sud u svojoj je dosadašnjoj praksi smatrao da se Ustavni zakon opredijelio za institucionalni pristup jer priznaje položaj kvalificiranih pokretača ustavnosudskog postupka za ocjenu ustavnosti pravnih normi samo tijelima državne i javne vlasti kao takvima (uz iznimku koja se tiče zakonodavne grane vlasti). Naime, promatrajući članak 35. alineju 5. zajedno s člankom 39. Ustavnog zakona, koji propisuje elemente koje svaki zahtjev treba sadržavati (osobito onaj o "potpisu i pečatu podnositelja zahtjeva"), Ustavni sud protumačio je da se kao kvalificirani pokretači postupka ocjene ustavnosti pravnih normi pred Ustavnim sudom mogu pojaviti samo tijela koja zastupaju njihovi čelnici, a ne njihove ustrojstvene jedinice ili fizičke osobe u svojstvu nositelja odgovarajućih funkcija unutar tih tijela (primjerice, ministri u Vladi Republike Hrvatske).

Ustavni sud i dalje ustraje na tom pravnom stajalištu kad je riječ o predsjedniku Republike, Vladi Republike Hrvatske, pučkom pravobranitelju i predstavničkim tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

9.2. Što se tiče sudbene vlasti, Ustavni sud u dosadašnjoj praksi nije pravio razliku između sudova i ostalih kvalificiranih pokretača postupka ocjene ustavnosti pravnih normi. On nikada nije isključio mogućnost da zahtjev potpiše konkretan sudac ili predsjednik konkretnog sudskog vijeća, ali je smatrao da aktivitet suda, kada se on obraća Ustavnom sudu u postupku ocjene ustavnosti pravnih normi, jest aktivitet tijela državne vlasti (institucionalni kriterij) koje pred Ustavnim sudom mora predstavljati predsjednik suda kao najviše tijelo sudske uprave u sudu, a sam zahtjev mora sadržavati i njegov potpis i pečat suda. Takvo tumačenje ima svoje korijene u člancima 13. i 14. Ustavnog zakona/91, koji su propisivali:

"Članak 13.
Zahtjev kojim se pokreće postupak pred Ustavnim sudom mogu podnijeti:
(...)
- Vrhovni sud Republike Hrvatske, ako pitanje ustavnosti i zakonitosti nastane u postupku pred sudovima;
(...)

Članak 14.
(1) Ako sud u postupku nađe da zakon koji bi trebalo primijeniti nije suglasan s Ustavom, zastat će s postupkom i zatražiti da Vrhovni sud Republike Hrvatske podnese Ustavnom sudu zahtjev za ocjenu ustavnosti zakona.
(2) Ako sud u postupku nađe da drugi propis koji bi trebalo primijeniti nije suglasan s Ustavom, odnosno da nije suglasan zakonu, taj propis neće primijeniti, o čemu će izvijestiti Vrhovni sud Republike Hrvatske."

Iz dosadašnje prakse Ustavnog suda razvidno je da on nije smatrao kako je Ustavni zakon koji je danas na snazi unio bitne novine u taj institut, osim što je krug kvalificiranih pokretača postupka ocjene ustavnosti pravnih normi proširio, uz Vrhovni sud, i na sve druge sudove. I dalje je ostao na stajalištu da u postupku ocjene ustavnosti zakona Ustavni zakon nije izjednačio suca s tijelima državne i javne vlasti kao kvalificiranim pokretačima tog postupka. Riječ je o ekskludiranju suca, kao osobnog nositelja sudačke funkcije u sudovima u smislu članka 118. stavka 1. Ustava, samo iz kategorije kvalificiranih pokretača postupka za ocjenu ustavnosti pravne norme pred Ustavnim sudom. Time nikada nije bila dovedena u pitanje ovlast suca da osporava ustavnost zakona i drugih propisa pred Ustavnim sudom na temelju članka 38. stavka 1. Ustavnog zakona niti njegova ovlast da u konkretnom sudskom postupku odlučuje o svim pitanjima koja su inherentna funkciji suđenja.

9.3. U slučajevima u kojima nisu bile ispunjene pretpostavke propisane člankom 37. Ustavnog zakona, Ustavni sud zauzeo je stajalište da te podneske neće odbacivati, nego će ih smatrati prijedlogom za pokretanje postupka u smislu članka 38. stavka 1. Ustavnog zakona. Riječ je o praksi Ustavnog suda koja je primijenjena, primjerice, u rješenju broj: U-I-2385/2011 od 5. ožujka 2013. ("Narodne novine" broj: 32/13.), u rješenjima broj: U-I-3733/2004 i dr. od 13. siječnja 2009., broj: U-I-3467/2003 od 28. rujna 2010., broj: U-II-4403/2008 od 27. listopada 2010., i dr. (www.usud.hr).

U slučajevima kad se nije moglo smatrati da zahtjev podnosi sud, uobičajena je formulacija u odlukama i rješenjima Ustavnog suda glasila (na primjeru rješenja broj: U-II-2160/2008 od 29. svibnja 2012.):

"1. Miroslav Rist, sudac Općinskog suda u Krku (u daljnjem tekstu: predlagatelj) podnio je prijedlog za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom ..."

Ta dugogodišnja, ustaljena i jednoobrazna ustavnosudska praksa ima se smatrati "pravom" (law) u smislu u kojem relevantnost sudske prakse tumači ESLJP (v., primjerice, predmet Brezovec protiv Hrvatske, presuda, 29. ožujka 2011., zahtjev br. 13488/07, § 60.), ali i Ustavni sud (v., primjerice, odluku broj: U-I-448/2009 i dr. od 19. srpnja 2012., "Narodne novine" broj 91/12., § 12.1.).

Prethodna su utvrđenja važna jer razlikovanje "zahtjeva" i "prijedloga" može imati konkretne posljedice na prava stranaka u sudskim postupcima. Naime, samo kad je riječ o zahtjevu iz članka 37. u vezi s člancima 35. alinejom 5. i 39., ali ne i o prijedlogu iz članka 38. stavka 1. Ustavnog zakona, nadležni sud ima pravnu osnovu za zastajanje s konkretnim sudskim postupkom.

9.4. Zbog malog broja podnesenih zahtjeva i zbog nepostojanja konkretnih sudskih odluka o zastajanju s postupkom na temelju članka 37. stavka 1. Ustavnog zakona, do sada nije postojala potreba takvu dugogodišnju, ustaljenu i jednoobraznu ustavnosudsku praksu preispitivati kad je riječ o sudovima u smislu članka 35. alineje 5. Ustavnog zakona.

Ustavni sud u tom smislu prihvaća ustaljeno stajalište ESLJP-a, izraženo u predmetu Micallef protiv Malte (presuda, veliko vijeće, 15. listopada 2009., zahtjev br. 17056/06, § 81.) da "zbog interesa pravne sigurnosti, predvidljivosti i jednakosti pred zakonom Sud ne bi smio odstupiti, bez dobrog razloga, od svoje prakse koja je stvorena u prijašnjim slučajevima", ali i stajalište da bi "propust Suda da održava dinamičan i evolutivan pristup mogao ... dovesti do kočenja reforme ili napretka" (v., primjerice, i predmet Vilho Eskelinen i drugi protiv Finske, presuda, veliko vijeće, 19. travnja 2007., zahtjev br. 63235/00, § 56.; v., mutatis mutandis, i Mamatkulov i Askarov protiv Turske, presuda, veliko vijeće, 4. veljače 2005., zahtjev br. 46827/99 i 46951/99, § 121.).

S obzirom da u predmetu koji razmatra u ovom ustavnosudskom postupku ne postoji rizik da bi dosadašnja praksa Ustavnog suda bila kočnica "reformi ili napretku", u ovom predmetu prednost se mora dati interesima pravne izvjesnosti, predvidljivosti i jednakosti pred zakonom i u tom smislu poštovati dosadašnju praksu Ustavnog suda.

Zaključno, postojeća praksa Ustavnog suda i dalje se ima smatrati "pravom" (v. točku 9.3. obrazloženja ove odluke), koje obvezuje i sam Ustavni sud.

10. U konkretnom predmetu koji se razmatra u ovom postupku, Ustavni sud pregledao je podnesak koji je uredujući sudac pojedinac osobno predao Ustavnom sudu 29. srpnja 2013. (v. točku 1. obrazloženja ovog rješenja), u mjeri koja je dostatna za ocjenu osnovanosti prethodnog prigovora. Utvrdio je da se taj podnesak ne može smatrati zahtjevom u smislu članka 37. stavka 1. Ustavnog zakona jer odstupa od zahtjeva koji proizlaze iz institucionalnog pristupa obrazloženog u točki 9.2. obrazloženja ovog rješenja. Drugim riječima, u predmetu broj: U-I-4175/2013 riječ je o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom ZFPPN-a u smislu članka 38. Ustavnog zakona.

Sukladno tome, u postupku predstečajne nagodbe koji se vodi pred Trgovačkim sudom u Zagrebu pod brojem: Stpn-7/13 nije se smjelo zastati s postupkom jer se prema postojećoj praksi Ustavnog suda u tom postupku nije podnio zahtjev u smislu članka 37. stavka 1. Ustavnog zakona.

2) Suglasnost zahtjeva ratione materiae s člankom 37. stavkom 1. Ustavnog zakona

11. Dosadašnja praksa Ustavnog suda pokazuje da u predmetima u kojima je bilo utvrđeno da je zahtjev podnio sud u smislu članka 37. Ustavnog zakona, ali se taj zahtjev odnosio na odredbe zakona ili drugog propisa koje nisu bile primijenjene u postupku vođenim pred tim sudom, Ustavni sud također je utvrđivao da nisu ispunjene pretpostavke iz članka 37. i da se podnesak smatra prijedlogom u smislu članka 38. stavka 1. Ustavnog zakona. Tako je, primjerice, u odluci broj: U-II-1665/2005 od 7. veljače 2007. ("Narodne novine" broj 29/07.) utvrdio:

"Na temelju članka 35. alineje 5. i članka 37. stavka 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ('Narodne novine', broj 99/99., 29/02. i 49/02. - pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), te zaključka sa sjednice predsjednika trgovačkih sudova održane u Visokom trgovačkom sudu Republike Hrvatske 25. veljače 2005. godine, Trgovački sud u Splitu, uz potporu svih trgovačkih sudova u Republici Hrvatskoj (u daljnjem tekstu: predlagatelji) podnio je ovom Sudu zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Pravilnika o dopuni Pravilnika o sadržaju obrasca zahtjeva radnika za ostvarivanje prava u slučaju stečaja poslodavca ('Narodne novine', broj 125/04., u daljnjem tekstu: Pravilnik).
Iz dokumentacije koja je uz 'zahtjev' dostavljena Ustavnom sudu ne proizlazi da je pitanje ustavnosti i zakonitosti osporenog Pravilnika nastalo u postupku pred trgovačkim sudovima, stoga, u konkretnom slučaju nisu ispunjene pretpostavke propisane odredbama članka 35. alineje 5. i članka 37. stavka 2. Ustavnog zakona koje moraju biti ispunjene za podnošenje zahtjeva za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom i zakonom. Stoga Ustavni sud smatra da je u konkretnom slučaju podnesen prijedlog za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom i zakonom."

11.1. Ustavni zakon nalaže da pitanje ustavnosti mora nastati "u postupku vođenim pred tim sudom" (članak 35. stavak 5.). To znači da se u zahtjevu mora naznačiti u vezi s kojim se konkretnim postupkom koji se pred sudom vodi pojavilo pitanje ustavnosti određenog zakona odnosno pojedine njegove odredbe. Zahtjevom je dopušteno osporavati ustavnost samo onih odredaba zakona koje treba primijeniti u tom sudskom predmetu, a ne bilo koje odredbe bilo kojeg zakona, što jasno proizlazi iz prve rečenice članka 37. stavka 1. Ustavnog zakona ("Ako sud u postupku utvrdi da zakon koji bi trebao primijeniti, odnosno pojedina njegova odredba ..."). Konačno, tvrdnje o neustavnosti zakonskih odredaba potrebno je obrazložiti na konkretnom predmetu na koji bi se one trebale primijeniti, jer je u primjeni članka 37. stavka 1. Ustavnog zakona riječ o specifičnoj konkretnoj kontroli ustavnosti pravnih normi.

11.2. Podnesak koji je uredujući sudac pojedinac podnio Ustavnom sudu ne poštuje navedena pravila. Uredujući sudac pojedinac u svom je podnesku općenito osporio suglasnost s Ustavom pojedinih odredaba ZFPPN-a, ali ih ni na koji način nije povezao s činjenicama i okolnostima konkretnog predmeta Trgovačkog suda u Zagrebu broj: Stpn-7/13 u kojem je zastao s postupkom niti je obrazložio razloge zbog kojih smatra da u tom predmetu odredbe ZFPPN-a proizvode učinke koji nisu u suglasnosti s Ustavom.

Stoga se i po toj osnovi podnesak uredujućeg suca pojedinca ima smatrati prijedlogom za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti ZFPPN-a s Ustavom u smislu članka 38. stavka 1. Ustavnog zakona.

12. Zbog razloga navedenih u točkama 9. do 11.2. obrazloženja, riješeno je kao u točkama I. i II. izreke ovog rješenja.

III. Ostali propusti koji mogu biti predmet prethodnih prigovora

13. S obzirom na prethodna utvrđenja, nastavak ovog postupka pokazuje se objektivno bespredmetnim. Unatoč tome, zbog presedanskog karaktera ovog rješenja Ustavni sud smatra svrsishodnim upozoriti i na druge propuste u primjeni članka 37. stavka 1. Ustavnog zakona koje je uočio u ovom postupku, a koji mogu biti predmet preliminarnog ispitivanja.

14. Ustavni sud tako primjećuje da je uredujući sudac pojedinac prvo donio rješenje o zastajanju s postupkom (22. srpnja 2013.), a da je svoj podnesak Ustavnom sudu podnio tek sedam dana kasnije (29. srpnja 2013.). Zahtjevi vladavine prava, osobito pravne sigurnosti i pravne izvjesnosti, nalažu da zahtjev Ustavnom sudu za ocjenu ustavnosti pravnih normi već postoji u spisu predmeta u vrijeme donošenja rješenja o zastajanju s postupkom na temelju članka 37. stavka 1. Ustavnog zakona odnosno da je dostupan strankama (najkasnije) istodobno kad i rješenje o zastajanju s postupkom.

15. Konačno, Ustavni sud primjećuje da i sam uredujući sudac pojedinac svoj podnesak Ustavnom sudu podredno naziva prijedlogom za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom ZFPPN-a u smislu članka 38. stavka 1. Ustavnog zakona.

Međutim, suprotno sadržaju vlastitog podneska i unatoč dugogodišnjoj, ustaljenoj i jednoobraznoj praksi Ustavnog suda, uredujući sudac pojedinac donio je rješenje o zastajanju s postupkom u predmetu broj: Stpn-7/13.

Osnovano je očekivati da će se ta činjenica uzeti u obzir u daljnjem postupanju u predmetu Trgovačkog suda u Zagrebu broj: Stpn-7/13, za koji je Ustavni sud, na temelju članka 31. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona, odredio bezodložni nastavak postupka (točka II. izreke ovog rješenja).

16. Sukladno ovom rješenju, u predmetu broj: U-I-4175/2013 Ustavni sud odlučivat će o osnovanosti prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti ZFPPN-a s Ustavom u smislu članka 38. stavka 1. Ustavnog zakona.

17. Objava ovog rješenja temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Broj: U-I-4175/2013-PP
Zagreb, 27. kolovoza 2013.

PREDSJEDNICA
dr. sc. Jasna Omejec, v. r.